发扬新沂蒙精神,解决“高龄农民工”养老问题

山东大学(威海)商学院  刘文  杨桂霞

摘要:随着我国人口年龄结构的变化,农民工老龄化水平也在提高。高龄农民工人力资本水平低,参加社会保障的比例低,面临“留城难”、“回乡难”,不得不延迟务工身份。沂蒙革命老区注重对老龄人口的政策扶贫,倡导孝善扶贫,不断提高养老服务质量,移风易俗,推动形成民主和谐的乡村文明新秩序,为解决“高龄农民工”养老问题提供了借鉴。发扬新沂蒙精神,应加大力度统筹和规范高龄农民工社会养老保险、医疗保险等基本保障,将应保尽保真正落实;为贫困、有工作能力的高龄农民工提供继续就业的机会和法律保障;加强乡村社会治理,构建高龄农民工养老保障的社会支持体系;探索家庭、社会和政府结合的多元化养老模式,让高龄农民工养老无后顾之忧。

关键词:沂蒙精神;高龄农民工;养老

一、问题的提出

改革开放40年来,我国社会经济发展取得了突出成就,不同时期的农民工为此做出了巨大贡献,他们不仅是城市建设的主体力量,也是农村家庭收入的主要来源。随着我国人口年龄结构的变化,农民工老龄化水平也在提高。20世纪80年代以前进入城镇谋生,户籍仍在农村的第一代农民工正逐渐退出经济建设主体队伍行列,这些出生在20世纪50、60年代,年龄已超过55岁,或者接近退休年龄的“高龄农民工”面临“留城难”、“回乡难”,不得不延迟务工身份,如何解决其养老保障问题,引起社会各界关注。

高龄农民工已成为新常态[1]。“离土不离乡”曾被认为是中国城市化的特有模式,被认为是解决农村剩余劳动力的一种重要方式。大多数进城农民工来自欠发达地区,目的是在现代化程度较高的城市寻找更好的就业机会。但是,对这些进城农民来说,拿到城市户口并定居下来的难度非常大[2]。实际上,他们(在城市里)被视为二等公民,面临着各种各样的制度障碍[3], 不论从收入水平,还是其他福利待遇方面都不如城市居民。[4]因此,高龄农民工的问题,本质上反映的是贫富差距、城乡二元结构问题。[5]妥善解决高龄农民工的养老和医疗问题,已经刻不容缓。[6]然而,高龄农民工正处于当前养老政策的盲区,迫切需要建立一个真正覆盖高龄农民工的养老体系;[7]国家应尽快出台关于高龄农民工参加养老保险的法律法规,逐渐弥补这个特殊群体的养老“空白”;[8]特别是建立普惠型的养老津贴制度是解决高龄农民工养老问题的一剂良方;[9]应从推进制度建设、健全服务体系、增加供给水平、推行政府购买养老服务等方面改善高龄农民工养老现状。针对高龄农民工的就业问题,各地应为高龄农民工开发适合他们年龄、体力、技能的相关产业,以降低他们的劳动强度和健康风险。[10]

老年群体是极易陷入贫困的群体,革命老区受历史背景、地理环境等因素影响,经济贫困相对突出,社会服务比较落后,是政府重点扶贫对象。已有研究对“高龄农民工”问题进行了不同视角的剖析和解读,对沂蒙革命老区的脱贫状况也有探讨。但已有研究大多是对沂蒙革命老区脱贫攻坚的宏观理论或政策解读,缺乏对其养老脱贫实践的详实研究。本文试图做出弥补,在阐述我国“高龄农民工”发展状况和面临困境的基础上,总结沂蒙革命老区贫困人口养老脱贫的实践经验,阐释新沂蒙精神,提出解决“高龄农民工”养老问题的政策建议。

二、“高龄农民工”发展状况

(一)高龄农民工规模持续增长

2009年,我国农民工总数22978万人,其中高龄农民工2803万人,占比12.2%。近年来,数量不断增加。2016年,全国农民工总数达28171万人,其中高龄农民工为5049万人,占比19.2%,提高了7个百分点(见表1)。

表1 “高龄农民工”发展趋势(单位:万人,%)

资料来源:根据中国统计局数据库资料整理。

(二)高龄农民工的技能培训略有增长

20岁及以下的年轻农民工接受培训比例增加最多,其技能培训的比例由2012年的24%提高为2016年的32.6%,非农职业技能培训的比重由22.3%提高为31.4%。50岁以上的高龄农民工接受培训的比例最低,2012年其技能培训的和非农职业技能培训的比重分别为25.5%和和16.9%。2014年技能培训的和非农职业技能培训的比重分别为28.8%和和24%,略有增长。

表2 不同年龄农民工技能培训情况 (单位:%)

资料来源:前瞻数据库 http://d.qianzhan.com

(三)外出农民工人均收入低,支出节俭

我国外出农民工的人均月收入,2012年为2209元,2015年为3072元。从行业来看,交通运输、仓储和邮政业平均收入较高,建筑业和制造业其次,批发零售和住宿餐饮业平均收入较低。

表3 农民工外出人均月收入-按行业分 (单位:元)

注:不包括包吃包住的农民工。

资料来源:前瞻数据库 http://d.qianzhan.com

2013年为892元外出农民工人均月生活消费支出,2015年提高为1012元。2013年人均月居住支出为453元,2015年提高为475元。直辖市和省会城市人均月支出最高,地级市居中,小城镇人均月支出相对较低(见表4)。

表4 农民工外出人均月支出-按城市类型分 (单位:元)

资料来源:前瞻数据库 http://d.qianzhan.com

(四)外出农民工从业时间长,劳动强度高

外出农民工全年外出从业时间,2012年为9.9个月,2016年为10个月,近五年平均为9.98个月,平均每月工作时间是25.24天,平均每天工作时间是8.74小时,平均日工作超过8小时的比重是39.56%,平均周工作超过44小时的比重是84.78%。外出农民工有三成以上劳动时间和劳动强度都在《劳动法》范围之外。

表5 外出农民工从业时间和强度

资料来源:前瞻数据库 http://d.qianzhan.com

(五)外出农民工签订合同比例低

外出农民工签订劳动合同比例较低。2012年农民工签订劳动合同比例为43.9%,2016年下降到38.2%。其中,2012年签订无固定期限劳动合同的比例是17.8%,2016年下降为12.4%,签订一年以上劳动合同的比例也由22.2%下降到21.6%,总体呈下降趋势。

表6 外出农民工签订劳动合同比例情况 (单位:%)

资料来源:前瞻数据库 http://d.qianzhan.com

(六)外出农民工参加社会保障比例低

外出农民工参保呈现增长态势,但社会保障总体比例低。2012年养老保险的参保比例只有14.3%,2014年提高到16.4%。工伤保险参保比例由24%提高到297.7%,医疗保险参保比例由16.9%提高到18.2%,失业保险和生育保险参保比例分别由8.4%提高到9.8%、6.1%提高到7.1%。

表7  外出农民工参加社会保障的比例(单位:%)

资料来源:前瞻数据库 http://d.qianzhan.com

三、“高龄农民工”面临困境

(一)“留城难”

与中青年农民工相比,高龄农民工不具备年龄优势,整体受教育程度偏低,缺乏技能,随着体力衰减,不仅在采矿、建筑工地等传统行业的继续就业中处于劣势,在越来越专业化的新兴产业中更难以获得工作岗位。在其人生的中晚期阶段,面临着更大的辞工风险。

(二)“回乡难”

在目前城乡二元结构依然坚挺的背景下,高龄农民工在农村渡过晚年还是理性的选择。家庭成员牢固的养老义务将是解决高龄农民工问题的关键。[11]很多高龄农民工不得不选择回乡养老,然而再次融入乡村社会并不容易。50后、60后的农民工,年轻时即离家在城市谋生,适应城市生活几十年后,再回到乡村,存在文化生活方式、心理、价值认同上的诸多不适应。同时,当代社会流动剧烈,新一代农民工继续进城,为子女积攒教育和婚嫁费用辛苦工作,每一代人年轻子代无法兼顾城镇就业和照顾父母养老,传统的家庭养老模式难以保障高龄农民工的养老与健康,传统的“养儿防老”模式难以“代际传递”。

(三)“老无所养”。

大部分高龄农民工未富先老,缺乏养老保障。我国养老制度从1998年开始全面构建,然而,大部分第一代农民工没有给自己的养老保险做长远投入,制度的刚性机制与现实运行制约了他们参加养老保险的选择。按政策规定,非本地户籍的农民工和所在单位要共同承担参加《城镇职工基本养老保险》的“三方”缴费比例,只有在累计缴费15 年后才能由农民工本人按月领取保障的养老金。据测算,各类保险的缴费率超过40%,不少企业因不愿或难以承受这个压力,而不能给予农民工到位的权益保障。农民工非正规就业比例高,流动性强,60%以上的农民工没有签订就业合同,能在同一家就业岗位缴满15年的农民工很少,经常出现中断社保,甚至弃保,对养老制度保障参与严重不足。

为推进城乡居民养老保险全覆盖,我国社会化养老保险制度一直在探索建设。2009 年《新型农村社会养老保险》实施,2010年出台《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续新政暂行办法》,降低农民工参保的缴费比例,两个政策衔接使高龄农民工拥有了两类参保选择,并可将国家统筹的基础养老金实现跨省转移接续,解决其中断参保后无法延续缴纳个人养老金的问题。2012 年国家“十二五”发展计划用三年时间实现社会养老保险全覆盖,这样,第一代农民工不论是外出务工还是本地务工,都有参保的纳入路径。年满60周岁就能领取的基础养老金是国家依据地方实际物价水平对基础养老金做的统筹保障,但由于生活压力,以及缺乏参保意识,已在户籍地纳入城乡居民基本养老保险参保的第一代农民工缴纳金多在100元最低档。由于大多数高龄农民工未能参保,依靠按月支付的基础养老金还不足以实现其养老所需。一些贫困的高龄农民工不得不继续工作以获得收入,然而,超过退休年龄继续就业是否存在劳动关系却是司法实践中一直存在争议的话题。

四、沂蒙革命老区养老扶贫实践为解决“高龄农民工”养老问题提供借鉴

沂蒙革命老区是山东省扶贫开发的重点地区,由于历史和自然等诸多因素影响,老区相对欠发达,基础设施薄弱、人民生活水平不高的矛盾仍然比较突出,区域性整体贫困问题尚未解决。截至2015年底,临沂市区域内省扶贫工作重点村和贫困人口约占全省总数的1/6,分布在156个乡镇4000多个自然村,其中70%以上贫困户集中在山区和库区,老区贫困人口老龄化严重,多数患有疾病、丧失劳动能力、无经济来源,脱贫难度相当大。截至2017年,临沂市贫困人口中60岁以上的占63.6%,无劳动能力的占74.2%,因病因残致贫的占76.9%。年老体弱贫困户只能依靠保障类帮扶,一旦帮扶力度减弱,很容易再次返贫。为此,老区重视发挥沂蒙精神,在老龄人口扶贫、就业、养老等方面采取了一系列政策措施[12]。

(一)注重对老龄人口的政策扶贫,倡导孝善扶贫,不断提高养老服务质量

临沂市加强老年留守老年人关爱服务工作,发展农村互助养老服务。探索“子女尽责、集体担责、社会分责、政府负责”的孝善扶贫格局,通过道德引领、村规民约约束、司法干预等方式推进孝善养老。鼓励村集体经济组织依法使用自有土地,为内部成员兴办非营利性养老服务设施。截至2017年5月底,共建成1166处农村幸福院。设立孝善基金4115支,惠及22万名60岁以上老年人。其中,沂水县建立扶弱助老理事会,按照70周岁以上的老年人每人每月100元标准代收代管代发儿女赡养费,各级按照10%-40%比例给予补助。抓好养老服务设施建设,对机构养老按每张床位1000元标准给予补助;对投入使用的日间照料中心和农村幸福院给予5万元补助;对正常运营1年以上的日间照料中心和农村幸福院给予1万元运营补助(连补3年);对已建成的社区居家养老服务站一次性补助5万元。蒙阴县健全养老服务体系建设,实施集中养老、慈善助老、子女孝老以及政策兜底式扶贫。优先扶持省定贫困村农村幸福院建设,对入住养老服务机构的自理、半自理、完全不能自理的老年人分别给予每年600元、1200元、2400元补贴,实现“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所为以及不离村、不离家、不离亲”;落实敬老惠老政策,推进政策兜低扶贫。加强孝老敬老理事会建设,发挥村民自治作用,做好村规民约制定、赡养协议签订、协议履行监督等工作,设立孝老敬老基金,表彰奖励先进理事会和“孝老好儿女”。

日照市五莲县通过政府购买服务、社会爱心捐赠等方式,在90个村实施爱心互助养老扶贫,聘请225名贫困妇女为512名贫困老人提供居家养老服务,解决了农村贫困老人的“困”与贫困妇女的“贫”。

(二)拓宽社会扶贫渠道,移风易俗,推动形成民主和谐的乡村文明新秩序

临沂市设立了省扶贫开发基金会临沂办事处,在全省率先建立了爱心众筹公益捐赠平台,为募集社会资金、汇集扶贫爱心力量搭建了规范化、高效化、权威性的运作平台。启动“沂蒙支援扶贫计划”,动员上万家志愿家庭结对帮扶贫困家庭6553户。开展“金晖助老”青春扶贫、“泛海助学山东行动”、“百企帮百镇”活动、“千企精准扶贫联盟”等活动,并设立了“虚拟岗位”。探索完善村级扶贫理事会、扶弱助老理事会以及红白理事会在脱贫攻坚中的“第三方”责任,使他们在贫困人口纳入退出、“三无”特困人员护理和移风易俗等工作中发挥独特作用,推动形成民主和谐的乡村文明新秩序。其中,高新区组建了覆盖区镇村三级的慈善组织。兰陵县组织企业自愿认领重特困贫困户。沂水县降低慈善类、公益类社会组织登记门槛,取消注册资金,明确备案管理办法,成立了村级扶贫理事会、扶弱助老理事会、红白理事会等社会组织。加大慈善宣传力度,弘扬“扶贫济困”传统美德,引导社会各界人士和企业奉献爱心;抓好社区服务中心建设、公益性公墓建设,殡葬惠民政策开全国之先河,为每个家庭节省殡葬费用1万余元。

(三)发挥产业优势,为贫困农民在乡村发展提供机会

临沂市依托优质农产品、服装鞋帽城、手工艺品生产加工产业等优势,引导企业设立了“扶贫车间”和居家式工场;在农特产品集中的村居设立了地产品加工点,提高了农特产品附加值;培植特色产业示范基地、示范村和示范户,形成了“一户带多户、多户带全村、一村带多村、多村成基地”的发展格局。2016年,临沂市新增建的果蔬大棚增收7500万元以上,3238户、7310名贫困人口受益;在883个扶贫工作重点村建立了1379家农民专业合作社,帮扶贫困村16956户、贫困人口33333人;土地流转规模化经营171万亩,惠及8.5万贫困人口。其中,沂水县实施农业项目带动工程、现代农业园区带动工程、新型经营主体带动工程、农村改革带动工程、农业科技扶贫带动工程等五大农业产业扶贫工程。通过鼓励有劳动能力的贫困户参与产业发展、指导贫困户土地流转、吸纳贫困户或其子女在园区就业,增加了经营性收入、财产性收入以及工资性收入。2016年,通过发包、出租、股份合作等方式创收1276.9万元,其中853.9万元用于贫困户增收、423万元用于村集体增收。蒙阴县因地制宜实施了工厂加工、集中加工以及分散加工的模式,设立兔业、来料加工、生态旅游、电商扶贫专项基金,给予建档立卡未脱贫户发展一亩优质果园600元、已脱贫户300元扶贫补助。

(四)强化教育文化扶贫,阻断贫困代际传递

着力推进老区贫困村“全面改薄”工作、构建建档立卡贫困家庭学生资助全覆盖体系(免收建档立卡贫困儿童学前教育保教费、高中生学杂费、中等职业学校学生学费等)、保障留守儿童等特殊群体的受教育权利、实施招生专项计划、构建职业教育精准扶贫支持体系、构建义务教育结对帮扶网络与高校科技扶贫支持网络,从源头上阻断贫困代际传递。

临沂市实施了“全面改薄”、贫困村幼儿园建设、家庭经济困难学生资助、农村教师队伍素质提升、职业教育扶贫、留守儿童全面关爱、城乡义务教育学校结对帮扶、教育信息化建设等教育扶贫“八大工程”。其中,沂水县实施教育扶贫“八大工程”,对农村贫困学生从学前教育到高等教育实行资助全覆盖;留守儿童关爱活动室已全部覆盖贫困村学校;设置农村电气专业和农业机械专业等职业教育专业,对贫困学生实行定向培养;建立中小学教师临时周转编制专户587个,对满编超编的中小学尤其是教师老龄化严重的农村小学确需补充专任教师的,使用临时专户编制予以补充。蒙阴县建立精准扶贫学生档案、实行教育扶贫动态管理;兜住学前到高等教育的扶贫底线,采取免、减、助、奖、贷、补等综合措施,实现贫困家庭学生救助全覆盖;给予智障贫困学生和留守儿童特殊关爱;多渠道开展教育扶贫;调整贫困村学校布局规划、改善基础设施条件、加强师资队伍建设等。日照市莒县实施贫困学生“一生一档”,进行全过程帮扶、全学段资助、全方位关爱、全覆盖就业,实现贫困学生不辍学、上好学、能就业,阻断贫困代际传递。

五、政策建议

沂蒙革命老区养老脱贫实践重视让老龄人口共享发展成果,是新时代沂蒙精神的体现。为解决我国“高龄农民工”养老问题,应推广沂蒙革命老区养老脱贫经验,完善高龄农民工养老体系制度设计。

(一)加大力度统筹和规范高龄农民工社会养老保险、医疗保险等基本保障

2014 年全国实行统一的城乡居民基本养老保险制度,将“新型农村社会养老保险”和“城镇居民社会养老保险”合并实施。随着这项新制度与城镇职工基本养老保险制度在全国的衔接,将加快养老金全国统筹脚步,建立农民工养老保险个人账户的累加、结算、转移等多项支付平台,激活分散于多地的个人养老账户资金,实现个人养老保险在户籍地转移接续,这将改变高龄农民工的养老参保意识,让就业不稳定的农民工有稳定的养老保障。然而,由于历史、发展战略、国家政策、区域经济发展水平差异等影响,各地区高龄农民工能够享有的养老保障水平不尽相同,为此,从中央到地方政府,应通过财政制定实施更加可行的保障高龄农民工养老生活的政策。同时,提高对农村的公共教育支出,支持农村子女接受教育和培训,更好的促进农村地区代际收入流动性的提高,使农村贫困群体摆脱“贫困收入陷阱”,打开其子女向上流通的渠道。使第一代农民工能够真正共享改革发展成果,安度养老生活。

(二)为贫困、有工作能力的高龄农民工提供继续就业的机会和法律保障

一是在城镇建立分技能类别,包括门卫、警卫等劳动力供需信息的沟通体系,使雇主和求职者及时、准确获得信息,有效地调节高龄农民工供给与需求。同时,政府应建立和完善老龄人力资源雇佣的法律制度,使高龄农民工资源配置有规则可循。二是发展乡村经济,利用农村优势资源,发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业和服务业,为返乡高龄农民工提供就业机会。近年来,随着美丽乡村建设和农村产权制度改革,农村主导产业得以培育,村集体经济发展壮大,基础条件改善,公共服务和社会保障体系逐步健全,为高龄农民工返乡创造了条件。各地政府应加强基层组织建设,促进乡村综合实力全面提升,以财政金融为支撑,利用和引导光伏发电、电子商务、现代农业和乡村旅游、来料加工等,以教育、文化、安居、健康、助老等工程为保障,为乡村接纳返乡高龄农民工创造更好的条件。

(三)加强乡村社会治理,构建高龄农民工养老保障的社会支持体系

进城打工的农民工社会网络主要是由亲属和老乡群体构成的熟人网络,以及当地朋友和同事构成的,返乡回归“农民”身份之后,其人际交往圈、社会关系均发生了较大变动。因人力资本受限,高龄农民工难以通过自我努力而获得更多乡村发展机遇,加大了对他人的依赖。随着返乡农民工规模的扩大,福利保障不完善,“晚年无依”的精神压力,各种生活困难,累积成的诸多社会问题势必对乡村社会造成冲击。将返乡农民工纳入到乡村治理的框架中,帮助他们重新融入当地社会,并转变为促进乡村发展的重要力量,就成为解决农村养老问题的一个重要维度。

(四)探索家庭、社会和政府结合的多元化养老模式,让高龄农民工养老无后顾之忧

加强农村养老服务机构建设管理,推动养老服务业转型升级,将返乡高龄农民工人口供养机构建设纳入各地养老服务业规划,促进供养机构向区域性养老服务中心转型发展。推进农村高龄特困人员供养机构安全设施改造,组织开展养老院服务质量建设专项行动,提高农村养老机构管理服务水平。通过道德引领、村规民约约束、司法干预等方式推进“子女尽责、集体担责、社会分责、政府负责”的养老格局。采取政府购买服务方式,满足居家养老的高龄农民工情感需求,鼓励邻里守望互助,为高龄农民工构筑“幸福晚年”屏障。

[1]章铮. 高龄农民工也是新常态[N]. 第一财经日报,2015-04-01(A15).

[2]Wu, X., & Treiman, D. J. (2004). The Household registration system and social stratification in China: 1955-1996. Demography, 41(2), 363–384.

[3]Chan, K. W. (1994). Cities with invisible walls: reinterpreting urbanization in post-1949 China. New York: Oxford University Press

[4]Meng, X., & Zhang, J. (2001). The two-tier labor market in urban China: occupational segregation and wage differentials between urban residents and rural migrants in Shanghai. Journal of Comparative Economics, 29, 485–504.

[5]熊仁明.高龄农民工面临困境及解决对策研究[J].经济研究导刊,2016(5):27-28.

[6]赵昂. 3900余万高龄农民工归宿何方?[N].工人日报,2013-06-20(005).

[7]赖锦鑫.高龄农民工生存困境及对策分析[J].市场研究,2015(11):8-10.

[8]吴莞生.高龄农民工养老危机干预探究[J].科技视界,2015(23):106+178.

[9]仙蜜花,胡瑞宁.高龄农民工养老津贴制度探析[J].广西财经学院学报,2017,(1):48-58.

[10]熊仁明.高龄农民工面临困境及解决对策研究[J].经济研究导刊,2016(5):27-28.

[11]吴正文.第一代农民工养老问题探究——兼论高龄农民工务工现状与养老制度变化[J].新西部,2017(28):13-14+12.

[12]山东省欧美同学会(山东省留学人员联谊会)课题组:《沂蒙革命老区脱贫攻坚调研报告》,2017年8月。